Il Documento unico di regolarità contributiva (DURC) è un certificato unico che attesta la regolarità di un’impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonché in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di INPS, INAIL e Casse edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.

Il DURC è stato introdotto per la prima volta dall’art. 2 della legge 22 novembre 2002, n. 266, con riferimento alle sole imprese edili appaltatrici di lavori pubblici. Successivamente il legislatore, alla luce dei positivi impatti prodotti in termini di tutela sociale dei lavoratori e di ostacolo alla concorrenza sleale nella partecipazione alle gare, ne ha progressivamente ampliato il campo di applicazione sia in senso oggettivo (estendendolo ad altri settori diversi dagli appalti pubblici) sia in senso soggettivo (prevedendone l’obbligatorietà, in linea di massima, per tutte le imprese a prescindere dall’inquadramento produttivo).

Con riferimento alle sovvenzioni e benefici comunitari è stato di fatto il DL 203/2005 (convertito con legge 248/2005) che ha subordinato l’accesso a tali contributi, da parte delle imprese di tutti i settori, al possesso della regolarità contributiva attestata tramite DURC (1).

In considerazione del dinamismo della disciplina sul DURC, il legislatore è intervenuto con il DM 30 gennaio 2015 (2) con l’intento di semplificare e razionalizzare la produzione normativa stratificatasi nel corso degli anni.

La principale novità introdotta dal nuovo regolamento sul DURC (art. 2 del DM) riguarda le modalità di verifica della regolarità contributiva da parte dei soggetti abilitati (3) (tra cui le amministrazioni pubbliche) che, a decorrere dal 1° luglio 2015, deve avvenire online e in tempo reale attraverso un’unica interrogazione degli archivi integrati dell’INPS, dell’INAIL e delle Casse edili, mediante l’indicazione del codice fiscale del soggetto da verificare.

La verifica, come sancito dall’art. 3, riguarda i pagamenti dovuti dall’impresa in relazione ai lavoratori subordinati e parasubordinati (impiegati con contratti di collaborazione coordinata e continuativa o a progetto), nonché i pagamenti dovuti dai lavoratori autonomi, scaduti sino all’ultimo giorno del secondo mese antecedente a quello in cui la verifica è effettuata e a condizione che sia scaduto anche il termine di presentazione delle denunce retributive.

Il ministero del Lavoro, con propria circolare del giugno 2015 (4), ha specificato che la verifica della regolarità contributiva dell’impresa si riferisce agli adempimenti cui la stessa è tenuta avuto riguardo a tutte le tipologie di rapporti di lavoro subordinato e autonomo. In particolare per i lavoratori autonomi iscritti alle gestioni amministrate dall’INPS, per i quali l’obbligo contributivo viene assolto in proprio, la verifica della regolarità contributiva dovrà essere effettuata indicando il codice fiscale di ciascuno dei lavoratori autonomi che operino nell’impresa ove lo stesso risulti non coincidere con quello dell’impresa da verificare. Tale circostanza ricorre, come chiarito dall’INPS, in caso di società di persone o di capitali nelle quali i soci prestano la propria attività lavorativa che ha dato luogo all’iscrizione alle predette gestioni, ai fini della verifica della regolarità dell’intera compagine societaria (5).

Per quanto concerne i liberi professionisti, le verifiche della regolarità contributiva continueranno invece ad essere effettuate inoltrando la relativa richiesta via PEC direttamente alle sedi INPS individuate in base al domicilio fiscale del lavoratore (6). A tale riguardo giova precisare che i liberi professionisti a cui si riferisce la disciplina del DURC sono quelli iscritti alla gestione separata INPS in quanto non dotati di Casse autonome, come previsto dall’articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995 n. 335, cioè i lavoratori autonomi di loro competenza (artigiani, commercianti, professionisti senza Cassa autonoma ecc.) e non i liberi professionisti che, anche se lavoratori autonomi, non sono di competenza dei predetti istituti (7).

Il documento generato dall’esito positivo (8) della verifica telematica (DURC online), come stabilito dal decreto (artt. 2 e 7), ha una validità di 120 giorni dalla verifica e sostituisce ad ogni effetto il DURC previsto: per l’erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere, ivi comprese le “sovvenzioni e i benefici comunitari per la realizzazione di investimenti” (ex articolo 1, comma 553, della legge 266/2005); nell’ambito delle procedure di appalto di opere, servizi e forniture pubblici.

Tale certificato, nei limiti della sua validità, sarà utilizzabile oltre che nel procedimento per cui è stato richiesto, in ogni altro ambito in cui sia prevista l’acquisizione della verifica di regolarità. Sarà inoltre possibile utilizzare un DURC ancora valido, sebbene richiesto da altri soggetti, che potrà essere liberamente scaricato dal sistema (9).

Laddove la verifica non consenta, invece, di proporre un esito di regolarità, la procedura fornirà a video l’informazione che sono in corso verifiche e che la disponibilità dell’esito sarà comunicata all’indirizzo PEC registrato dal richiedente nella fase di accesso al sistema del DURC online (10). In parallelo, come statuito dall’art. 4, c. 1, del DM, ciascuno degli enti che ha rilevato la situazione di irregolarità dovrà trasmettere (via PEC) all’interessato o al suo delegato l’invito a procedere alla regolarizzazione nel termine di 15 giorni (11).

Decorso inutilmente il termine assegnato per la regolarizzazione, precisa la circolare ministeriale, la risultanza negativa della verifica sarà comunicata ai soggetti che hanno effettuato l’interrogazione nell’arco temporale di 30 giorni dalla prima richiesta, con l’indicazione degli importi a debito e delle cause di irregolarità, anche al fine di consentire l’eventuale intervento sostitutivo da parte delle pubbliche amministrazioni (12).

IL DPR 207/2010 (13) introduce per la prima volta nell’ordinamento Italiano un significativo elemento di novità: la possibilità per la stazione appaltante di sanare le inottemperanze contributive dell’aggiudicatario di un contratto pubblico attraverso l’attivazione di un intervento sostitutivo. Il citato decreto è stato parzialmente abrogato dal nuovo codice dei contratti pubblici (Dlgs 50/2016) il quale ha delineato una nuova disciplina dell’intervento sostitutivo.

In concreto sulla base del disposto di cui all’art. 30 del Dlgs 50/2016 (che ha abrogato l’art. 4 del citato DPR) in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva relativo a personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi impiegato nell’esecuzione del contratto, la stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti previdenziali ed assicurativi. Tale trattenuta, come chiarito dal MLPS (14), opera anche nel caso in cui le somme dovute all’appaltatore coprano solo in parte le inadempienze contributive risultanti dal DURC.

La portata innovativa della disposizione consiste essenzialmente nella possibilità di considerare unitariamente la posizione dell’impresa nei rapporti con la pubblica amministrazione, rendendo possibile una compensazione tra debiti e crediti da questa vantati nei confronti della stessa PA. Ciò consente di superare le criticità legate all’ottenimento di un DURC regolare per le imprese che, pur avendo posizioni debitorie nei confronti degli enti previdenziali, hanno tuttavia al contempo un credito nei confronti della pubblica amministrazione (15).

Nel 2013 l’istituto in discussione è stato oggetto di una significativa modifica normativa che ne ha ampliato la portata applicativa sotto il profilo sia soggettivo sia oggettivo (16). Il Decreto del Fare (DL 69/2013 convertito con modifiche dalla legge 98/2013) ha infatti esteso il novero dei soggetti chiamati ad attivare l’intervento sostitutivo (17). Tuttavia la novità più rilevante, intercorsa nella fase di conversione del decreto, riguarda l’estensione dell’intervento sostitutivo anche all’erogazione di sovvenzioni e benefici comunitari. L’articolo 31, comma 8 bis, prevede infatti che l’intervento sostitutivo venga applicato in quanto compatibile anche da parte delle amministrazioni pubbliche che procedono all’erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere, ivi comprese le “sovvenzioni e i benefici comunitari per la realizzazione di investimenti” (ex articolo 1 comma 553 della legge 266/2005) (18).

Su tale ultimo aspetto è intervenuto anche il DL Lavoro (19) che attraverso la modifica al citato art. 31, comma 8 bis, della legge 98/2013, dal quale è stato eliminato l’inciso “in quanto compatibile”, ha di fatto rimarcato la vincolatività dell’intervento sostitutivo anche in presenza di contributi di provenienza comunitaria. La precedente formulazione sembrava invece lasciare maggior spazio di discrezionalità alla PA nella valutazione della compatibilità della procedura con le regole comunitarie in caso di interventi cofinanziati dai fondi europei.

L’estensione dell’istituto dell’intervento sostitutivo della PA, in presenza di irregolarità contributive accertate, anche alle sovvenzioni e alle erogazioni di finanziamenti comunitari ha determinato l’insorgere di problematiche applicative legate alla difficoltà di conciliare la normativa nazionale con le regole che disciplinano l’intervento dei fondi strutturali, che mirano invece a garantire che i beneficiari dei finanziamenti ricevano il contributo pubblico nella sua integrità. 

L’articolo 132 del Regolamento UE 1303/2013 recante disposizioni generali sui fondi SIE, nel disciplinare i pagamenti, statuisce infatti che “l’autorità di gestione assicura che un beneficiario riceva l’importo totale della spesa pubblica ammissibile dovuta entro 90 giorni dalla data di presentazione della domanda di pagamento. Non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari”.

La riferita disposizione, quantunque la sua formulazione appaia sul piano letterale meno focalizzata sull’integrità del pagamento rispetto a quella dell’art. 80 del Regolamento 1083/2006 (oggi non più in vigore), mira a garantire che i beneficiari di interventi cofinanziati attraverso le risorse dei fondi strutturali, ricevano per intero gli importi per la realizzazione dei progetti presentati (20).
Con la stessa sembra dunque contrastare la previsione di cui all’ art. 31, comma 8 bis, del DL 69/2013 (21). In caso di pagamento degli importi relativi alle inadempienze riscontrate in favore degli istituti previdenziali, si correrebbe di fatto il rischio di utilizzare per scopi diversi risorse pubbliche assegnate per il sostegno di specifiche azioni rispondenti a precipue priorità perseguite dall’Unione, con conseguente assoggettamento di tali liquidazioni ad operazioni di pagamento tecnicamente non consentite dalle regole comunitarie e come tali non ammissibili al finanziamento.

Di fronte al prospettato rischio di incompatibilità dell’istituto in discussione con il principio dell’integrità dei pagamenti ai beneficiari, le scelte operate dalle Regioni sono state diversificate: alcune hanno dato seguito alle disposizioni contenute nel DL 69/13, disciplinando peraltro attraverso apposite circolari le modalità operative di attuazione della procedura; altre invece hanno investito della questione le autorità centrali capofila dei fondi (DPS e Mlps) formulando quesiti puntuali.

Sul piano nazionale il DPS (22), in risposta ad un’istanza regionale avente ad oggetto la compatibilità dell’intervento sostitutivo con una disposizione simile a quella di cui all’art. 132 (l’art. 80 del Reg. CE 1083/2006), facendo proprio un indirizzo interpretativo della Corte di Giustizia (23), giunge alla conclusione che “nella fattispecie introdotta dall'art. 31, comma 3, DL 21 giugno 2013, n. 69, la trattenuta prevista è indipendente dall'esistenza dell'importo dei contributi comunitari; essa ha carattere generale, ma soltanto per i casi in cui vi sia stata inadempienza nel versamento dei contributi previdenziali. Pertanto, sembra chiara la mancanza di un nesso diretto ed intrinseco fra l'eventuale trattenuta e le somme da versare al beneficiario”. Ne discende quindi che “l'art. 31, comma 3, del DL 69/2013 appare compatibile con l'art. 80 del Regolamento (CE) 1083/2006”.

A sostegno della compatibilità dell’intervento sostitutivo con l’art. 132 del Regolamento Disposizioni Comuni si potrebbe inoltre addurre la circostanza che la procedura di cui trattasi non riduce effettivamente il contributo, ma costituisce una mera operazione di compensazione finanziario-contabile tra crediti e debiti vantati dal beneficiario nei confronti della pubblica amministrazione, sulla cui ammissibilità concordano sia il DPS (24) sia la Commissione europea.
Infatti, in riposta ad un’interrogazione parlamentare, avente ad oggetto l’integrità dei pagamenti ai beneficiari e la compensazione crediti-debiti, il commissario Johannes Hahn, a nome della Commissione, ha ribadito che “l'articolo 80 del Regolamento (CE) n. 1083/2006 (Regolamento generale) relativo all'integrità dei pagamenti ai beneficiari stabilisce esplicitamente che i beneficiari ricevono l'importo totale del contributo pubblico nella sua integrità e che non si applica nessuna detrazione o trattenuta né alcun onere specifico o di altro genere con effetto equivalente che porti alla riduzione di detti importi per i beneficiari”, ma che “il beneficiario può scegliere di compensare un debito nei confronti di un'autorità o di un organismo responsabile del pagamento riducendo in tal modo l'importo richiesto all'autorità di pagamento”. “In questo caso - conclude la CE - egli riceverà, in termini contabili, il contributo pubblico integrale e detrarrà simultaneamente il debito nei confronti dell'autorità, registrando nei suoi conti un contributo netto (25)”.
Tale ultimo parere, benché riferito ad una fattispecie più generale rispetto a quella delineata dall’art. 31, comma 3, del DL 69/2013, induce a ritenere che l’attivazione dell’intervento sostitutivo non costituisca una detrazione/trattenuta specifica sull’importo da corrispondere al beneficiario e non si ponga pertanto in contrasto con il principio di cui all’art. 132 del Reg. UE 1303/2013.

In ogni caso i dubbi in merito ad un potenziale conflitto tra disciplina nazionale ed europea potranno essere sciolti definitivamente solo dopo l’entrata in vigore della nuova norma generale sui costi ammissibili ai fondi strutturali. Il progetto di norma contiene, infatti, una previsione diretta a chiarire che, nell’ambito dell’attuazione di un’operazione, costituiscono costi ammissibili gli importi liquidati dalla pubblica amministrazione per sanare le inottemperanze contributive di un beneficiario o di un aggiudicatario di un contratto pubblico (art. 11, comma 3); con ciò sancendo, sia pure indirettamente, la compatibilità dell’intervento sostitutivo della PA con il principio dell’integrità dei pagamenti al beneficiario di cui al citato art. 132.

Quantunque l’intervento sostitutivo trovi in linea generale applicazione anche in presenza di contributi di provenienza comunitaria, in virtù della dichiarata compatibilità tra diritto interno ed europeo, limiti all’applicazione dell’istituto possono rinvenirsi nella Legge Fallimentare.

Nel caso in cui l’impresa con DURC (26) irregolare sia assoggettata a fallimento si pone il problema di verificare se l’ente debitore possa esercitare il potere sostitutivo o debba piuttosto disporre la liquidazione del credito a favore del curatore.

Ancora una volta si è infatti in presenza di un’antinomia tra norme: le disposizioni della legge fallimentare, che mirano a garantire il rispetto della par condicio creditorum, da un lato; lo strumento dell’intervento sostitutivo, posto a tutela della posizione contributiva e assicurativa del prestatore di lavoro, dall’altro.
Chiaramente la soluzione della questione è condizionata dall’interesse giuridico al quale si vuole dare prevalenza, essendo entrambe le norme poste a tutela di interessi superiori del nostro ordinamento giuridico.

Il ministero del Lavoro interessato dell’argomento ha affermato il principio in base al quale “in presenza di procedura fallimentare, l’obbligo dell’intervento sostitutivo dell’amministrazione richiedente (la verifica della regolarità contributiva) resta inibito in quanto il suo esercizio determinerebbe una decurtazione dell’asse fallimentare e si risolverebbe in una lesione della par condicio creditorum”(27).

Nella stessa direzione si era già espresso l’Inail nella circolare (28) recante istruzioni operative per l’attuazione dell’intervento sostituivo negli appalti pubblici. Nell’ambito di detta nota l’Inail sembra di fatto escludere l’operatività di tale procedura nel caso in cui l’appaltatore sia assoggettato ad una procedura concorsuale, precisando che: “Eventuali interventi sostitutivi riguardanti, in ipotesi, codici ditta per i quali risultino procedure concorsuali o crediti iscritti a ruolo esulano dalle modalità di pagamento descritte al paragrafo precedente e devono essere gestiti alla luce della rispettiva normativa di riferimento, in relazione alla specificità del caso concreto”.

La medesima linea interpretativa era stata seguita anche da alcuni uffici legislativi regionali i quali, nell’ambito di pareri resi su fattispecie analoghe, avevano evidenziato che “la liquidazione del credito, maturato da un’impresa fallita nel corso dell’appalto, deve essere disposta dall’ente a favore del curatore fallimentare; sarà poi onere degli istituti previdenziali creditori insinuarsi nella procedura fallimentare ai fini della soddisfazione del loro credito come previsto dalla legge fallimentare”. Secondo quest’ultima, infatti, “il curatore subentra in ogni rapporto attivo e passivo facente capo al soggetto sottoposto alla procedura concorsuale”.

Tale orientamento appare dunque privilegiare l’applicazione della legge fallimentare in quanto lex specialis; ciò sulla base del principio, sancito dal nostro ordinamento giuridico, lex specialis derogat generali che determina la prevalenza delle disposizioni della Legge Fallimentare su quelle di cui all’art. 31, comma 3, del DL 69/2013. “Una diversa interpretazione, viene del resto rilevato, violerebbe il principio della par condicio creditorum, in virtù del quale i creditori hanno uguale diritto di essere soddisfatti sui beni del debitore, salve le cause legittime di prelazione”(29).

Inoltre “la parte non fallita - ovvero la stazione appaltante - deve adempiere al sinallagma contrattuale per le prestazioni antecedenti alla dichiarazione di fallimento e l'adempimento corretto è sicuramente quello reso nei confronti del curatore fallimentare. Il pagamento del credito dovrà, pertanto, essere effettuato dall’Ente Pubblico alla curatela fallimentare”(30).

Di converso in caso di fallimento con esercizio provvisorio (31), come chiarito nella circolare INPS 126/2015, “la procedura di intervento sostitutivo potrà essere attivata al fine di favorire e garantire la prosecuzione dell’attività aziendale”.
Alla stessa stregua nelle ipotesi di concordato c.d. in bianco (32) (art. 161, com. 6 L.F.) l’esito di irregolarità, come precisato dalla citata circolare ministeriale, rende legittima l’attivazione dell’intervento sostitutivo da parte della pubblica amministrazione. Ciò in ragione del fatto che “il pagamento delle esposizioni debitorie evidenziate nel documento (rilasciato a seguito della verifica telematica) avviene in adempimento di un obbligo di legge che, come tale, non può considerarsi in contrasto con la previsione che stabilisce, ai fini della tutela della par condicio creditorum, che il ricorrente non effettui pagamenti di crediti anteriori al deposito della domanda se non autorizzati dal Tribunale”.

In riferimento alle modalità attuative dell’intervento sostitutivo si ricorda che Inps, Inail e ministero del Lavoro hanno fornito indicazioni puntuali nell’ambito di apposite circolari, alle quali si rinvia per gli opportuni approfondimenti (33). Cionondimeno alcune Regioni al fine di consentire la corretta contabilizzazione dell’intervento hanno emanato ulteriori circolari per definire i passaggi operativi da realizzare per la gestione della procedura.

In estrema sintesi il procedimento si articolerà come segue:

- l’amministrazione procedente, acquisito (in via telematica) un DURC che attesti l’irregolarità del soggetto beneficiario dell’erogazione nei confronti di uno degli istituti previdenziali, dovrà dare una comunicazione preventiva all’istituto previdenziale competente, dichiarando l’intenzione di sostituirsi all’originario debitore, attraverso un preavviso di pagamento (34);

- l’istituto previdenziale adito, verificata l’attualità dell’inadempienza, comunicherà all’amministrazione procedente i dati per il pagamento con l’indicazione dell’importo da corrispondere;

- l’amministrazione procedente effettuerà il versamento dell’intervento sostitutivo - tramite il modello F24 - attraverso il soggetto pagatore.

Da un punto di vista contabile, alcune amministrazioni hanno chiesto alle ragionerie l’istituzione di apposita coppia di capitoli di partite di giro, in entrata e in uscita, che consentono di trattenere a carico del beneficiario le somme oggetto dell’intervento sostitutivo e di effettuare il corrispondente versamento agli enti beneficiari. Contestualmente all’emissione del mandato di pagamento a favore del beneficiario per l’importo lordo dovuto, quindi, sarà emesso un ordinativo di incasso dell’importo da trattenere sul capitolo di entrata della partita di giro: il tesoriere regionale provvederà ad erogare, se positiva, la differenza tra l’importo del mandato e la somma da trattenere.

In caso di DURC irregolare, quindi, una volta esperite le verifiche preventive presso gli istituti previdenziali/assicurativi, la PA dovrà presentare un provvedimento di liquidazione dell’importo dovuto a favore del soggetto beneficiario con la specifica degli importi da trattenere distinti per ente previdenziale mediante ordinativo di incasso sul capitolo di entrata “trattenute operate a carico dei beneficiari di pagamenti regionali ai sensi dell’art. 31 del DL 69/2013 a seguito dell’applicazione della procedura d’intervento sostitutivo”. (35)

Contestualmente, presenterà un secondo provvedimento di liquidazione, corredato delle prenotazioni di mandato a favore dei medesimi enti previdenziali per gli importi dovuti sul capitolo di spesa “versamento a favore degli enti previdenziali e assicurativi ai sensi dell’art. 31 del DL 69/2013 a seguito dell’applicazione della procedura d’intervento sostitutivo”. (36)

Tali previsioni dei provvedimenti regionali risultano coerenti con le modalità individuate dalla Commissione nella citata risposta all’interrogazione parlamentare: “Il beneficiario riceverà il contributo pubblico integrale e detrarrà simultaneamente il debito nei confronti dell'autorità, registrando nei suoi conti un contributo netto”.

Alla luce dell’orientamento espresso dal commissario Hahn, della risposta del DPS ad un quesito regionale e delle disposizioni contenute nel progetto di norma generale sull’ammissibilità della spesa dei fondi strutturali si può concludere che l’intervento sostitutivo anche nel caso di contributi erogati a valere sui Programmi operativi cofinanziati dai fondi strutturali non appare in contrasto con la previsione di cui all’art. 132 del Reg.(UE) 1303/2013 (integrità dei pagamenti ai beneficiari).(37)

Ad ogni modo questa conclusione non può essere estesa analogicamente a previsioni normative diverse, infatti la compatibilità con il principio dell’integrità dei pagamenti era stata affrontata anche con riferimento alla fattispecie dei pignoramenti disposti da terzi presso la PA e si era pervenuti a conclusioni opposte (38). In tale ambito, alla luce della giurisprudenza comunitaria, la normativa nazionale ha ceduto il passo a quella europea: infatti si era giunti a concludere che i finanziamenti europei sono impignorabili per il soddisfacimento di crediti di terzi verso la PA. Qualificare i fondi trasferiti dalla UE alle Regioni quali risorse libere e come tali assoggettabili a provvedimenti coercitivi significherebbe (come evidenziato dalla Corte di Giustizia) destinare ad interessi particolari estranei alle politiche dell’Unione, fondi espressamente destinati dalla Comunità a tali politiche.

D’altro canto, a prescindere dalla compatibilità con il principio comunitario dell’integrità dei pagamenti, la previsione normativa che impone l’attivazione dell’intervento sostitutivo della PA ha finalità pubblicistiche di tutela sociale di un interesse preminente riconosciuto dall’ordinamento giuridico italiano (garantire al lavoratore il versamento del credito previdenziale ed assicurativo a favore di Inps e Inail). Tale particolare tutela trova la sua ratio nelle finalità, costituzionalmente garantite, cui risultano preordinati i versamenti contributivi e anzitutto la necessità che siano assicurati i benefici assistenziali e previdenziali a favore dei lavoratori e appare del resto conforme con i principi fondamentali, sanciti nella Costituzione, del nostro ordinamento, in tema di diritti del lavoratore.