Le Raccomandazioni europee specifiche per l'Italia - CSR 2015
di Cecilia Cellai, Mariella Bucciarelli
Settore Sviluppo Sostenibile - Tecnostruttura
Le novità nell’impianto delle Raccomandazioni 2015 Con le Raccomandazioni specifiche per Paese 2015 - Country Specific Recommendations - CSR (1) - ogni Stato membro è stato invitato dalla Commissione europea, nell’ambito del rispettivo Programma Nazionale di Riforma (PNR), a stabilire obiettivi nazionali, nonché a programmare ed attuare interventi dettagliati, per contribuire a raggiungere gli obiettivi strategici europei. Pur non vincolanti, le CSR costituiscono moniti, affinché lo Stato membro progetti ed attui - nei successivi dodici mesi dall’adozione delle medesime da parte del Consiglio dell’UE (2) - politiche economiche e di bilancio entro i parametri prefissati nell’ambito della governance economica europea.
Le CSR vengono predisposte per fornire indicazioni in via generale ai governi nazionali; tali indicazioni promanano dal processo di valutazione della politica economica, della pertinenza dei documenti strategici nazionali ai fini della sostenibilità della politica di bilancio e della politica socioeconomica, nonché della conformità alle norme e agli orientamenti della UE rispetto alla governance economica dell’intera Unione europea. Questa valutazione si ritrova nelle relazioni e negli esami approfonditi, emanati ogni anno dalla Commissione europea: tali documenti costituiscono strumenti di lavoro per le istituzioni coinvolte nel processo di composizione dei documenti strategici come il PNR, nonché corredo indispensabile nei colloqui negoziali con la Commissione stessa (3).
Con questo articolo vedremo come la nuova Commissione, presieduta dal lussemburghese Jean-Claude Junker, abbia portato innovazioni anche nel processo relativo alla composizione delle Raccomandazioni, per conferire loro maggiore incisività ed efficacia.
Il contesto del Semestre Europeo
Come ogni anno, nell’ambito del Semestre europeo la Commissione europea ha pubblicato l’analisi annuale della crescita - Annual Growth Survey - AGS (4) -, riguardante principalmente le previsioni per la crescita e l’occupazione; questa analisi si fonda sulle seguenti priorità rivolte ai 26 paesi dell’Unione, che corrispondono ai pilastri del “Piano Junker”: il rilancio degli investimenti per sostenere la futura crescita; la realizzazione di riforme strutturali ambiziose sui mercati dei prodotti, dei servizi e del lavoro, affinché aumentino la produttività, la competitività e gli investimenti; il perseguimento delle responsabilità di bilancio in grado di conciliare la stabilizzazione a breve termine con la sostenibilità a lungo termine. Ai tre pilastri si aggiunge il monito generale al miglioramento della politica occupazionale e del sistema di protezione sociale, al fine di garantire una maggior coesione sociale come elemento fondamentale per una crescita economica sostenibile.
La Commissione Junker ha altresì ritenuto conveniente emanare un unico “pacchetto sulla sorveglianza economica” a febbraio 2015, anticipandone l’uscita rispetto agli anni precedenti (5); il 18 marzo 2015 è stata inoltre pubblicata la Relazione per Paese relativa all’Italia 2015 (Country report), quest’anno comprensiva, pertanto, dell’esame approfondito sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macro economici (6).
Il Documento di Economia e Finanza (DEF) – comprensivo del Programma di Stabilità (PdS) e del Programma Nazionale di Riforma (PNR) - è stato presentato dal governo italiano alla Commissione il 28 aprile 2015 e rappresenta la tappa successiva a carattere nazionale nel processo del semestre europeo (7). Nello specifico, si può riscontrare che gli ambiti di riforma, che il governo nazionale considera capaci di un impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, riguardano: i) la pubblica amministrazione e la semplificazione; ii) i mercati dei prodotti e dei servizi; iii) il mercato del lavoro; iv) la giustizia civile; v) l'istruzione; vi) uno spostamento del carico fiscale; vii) la revisione della spesa come misura di finanziamento.
Sulla base di questo documento strategico e delle complementari valutazioni di pertinenza economica, finanziaria e normativa, la Commissione ha concesso all’Italia la possibilità di ridurre il disavanzo a un ritmo più lento rispetto a quanto prevedono il Patto di stabilità e crescita e i regolamenti comunitari. Pur avendo apprezzato l’introduzione di misure importanti, secondo la Commissione l’Italia rimane tra i Paesi con squilibri eccessivi e oggetto di raccomandazioni in diversi settori in cui rimangono ancora debolezze da affrontare.
Il 13 maggio 2015 la Commissione europea ha emanato le Raccomandazioni specifiche per Paese per il 2015, insieme alla Comunicazione generale su come intensificare e sostenere la ripresa, nonché dare attuazione al nuovo semestre europeo (8) e alla Raccomandazione sui temi più specificamente pertinenti all’intera zona euro (9), a chiusura del ciclo di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio della UE, attuato nell’ambito del Semestre europeo. Nel mese di giugno è stata avviata la relativa discussione nei comitati e nelle formazioni rilevanti del Consiglio UE; sono state poi approvate dal Consiglio europeo del 25-26 giugno, quindi adottate formalmente dal Consiglio UE il 14 luglio 2015. Spetterà quindi all’Italia attuarle, dando il via al “Semestre nazionale”, includendole nelle politiche e nei piani di bilancio nazionale per il 2015-2016.
L'analisi delle sei Raccomandazioni all'Italia
Le CSR 2015 sono derivate dal nuovo impianto che la Commissione Junker ha predisposto per tutti gli Stati membri, col fine di attuare, in primo luogo, il processo di coordinamento delle politiche economiche semplificato, consistente in: riduzione del numero di raccomandazioni per Paese, incentrate su poche e specifiche priorità; pubblicazione anticipata delle analisi specifiche per Paese e dell'analisi della zona euro; calendarizzazione dei tempi di azione; in secondo luogo, validando il metodo adottato per favorire un maggiore interscambio con gli SM ed accrescere la titolarità politica nonché la rendicontabilità delle decisioni adottate a livello europeo e nazionale.
Riguardo al caso italiano, pur rispettando lo schema generale della Commissione di quest’anno, le istituzioni europee hanno considerato necessario:
- individuare specifici temi considerati la chiave dell’attuazione di processi di riforma già avviati negli anni precedenti (peraltro a carattere per lo più propriamente nazionale che regionale);
- definire un cronoprogramma con scadenze di attuazione puntuali e ravvicinate nel tempo, affinchè adotti provvedimenti nel biennio 2015-2016.
Di seguito riportiamo una sintetica analisi delle sei Raccomandazioni all’Italia, effettuando una lettura combinata di ogni raccomandazione esplicita con i consideranda, così da consentire una esegesi del testo più completa, nonché l’individuazione degli specifici settori sui quali insistono i moniti della Commissione.
La prima raccomandazione per tradizione è quella che tratta le questioni inerenti le finanze pubbliche, con l’aggiunta per quest’anno di questioni riguardanti le politiche fiscali. La Commissione chiede all’Italia: 1) di raggiungere un aggiustamento di bilancio di almeno lo 0,25% del PIL verso gli obiettivi di medio termine nel 2015 e dello 0,1% nel 2016, adottando le necessarie misure sia nel 2015 sia nel 2016; 2) di assicurare che il processo di spending review costituisca parte integrante del processo di bilancio. Altro aspetto che viene sottolineato dalla Commissione è quello di attuare rapidamente ed efficacemente l’ambizioso programma di privatizzazioni già presentato nel 2014 dall’Italia e che ha subito un notevole ritardo nell’attuazione, al fine di utilizzare le eventuali entrate in più per ridurre il rapporto debito pubblico/PIL. Infine viene raccomandata l’applicazione della legge delega sulla riforma fiscale entro settembre 2015, con particolare riferimento ai decreti attuativi per la revisione delle agevolazioni fiscali, dei valori catastali, dell’imposizione ambientale e l’eliminazione delle sovvenzioni dannose per l’ambiente nonché delle misure per migliorare il rispetto della normativa tributaria.
La seconda CSR quest’anno riguarda due questioni molto specifiche: 1) l’adozione del piano strategico nazionale della portualità e della logistica; 2) la piena operatività dell’Agenzia per la coesione territoriale per migliorare la gestione dei fondi Ue, soprattutto per le regioni del mezzogiorno nelle quali persistono gravi carenze gestionali. L’adozione della riforma dei porti è necessaria per contribuire al rilancio della competitività del settore e al miglioramento del sistema portuale italiano ed europeo; inoltre con la sua adozione si contribuisce alla promozione del trasporto intermodale e al miglioramento delle infrastrutture di collegamento stradali e ferroviarie di ultimo miglio con l’entroterra, nonché al completamento dei corridoi europei. Il superamento di specifiche strozzature infrastrutturali viene considerato strettamente legato ad una gestione mirata dei fondi UE.
Nella terza raccomandazione l’attenzione è focalizzata, anche per quest’anno, sull’adozione e sull’attuazione della legislazione per la modernizzazione della pubblica amministrazione, che presenta ancora significative inefficienze in materia di ricambio del personale, mobilità delle risorse umane tra comparti e retribuzioni. Si raccomanda, inoltre, di dare avvio alla revisione dell’istituto della prescrizione ritenuto un aspetto fondamentale per la lotta contro la corruzione; infine viene ancora richiesto, nonostante siano stati fatti passi avanti, di snellire l’iter dei procedimenti e ridurre così i tempi della giustizia civile.
Con la quarta CSR si chiede all’Italia, entro fine 2015, di introdurre misure vincolanti di ristrutturazione e consolidamento del settore bancario che affronti le debolezze del governo societario delle maggiori banche cooperative (banche popolari), al fine di migliorare l’intermediazione finanziaria e sostenere la ripresa dell’economia. Inoltre si raccomanda di dare attuazione alla già concordata riforma sulle fondazioni nella quale è previsto, tra le altre cose, che le fondazioni debbano prevedere una diversificazione negli investimenti, non possano ricorrere a forme di indebitamento e non possano utilizzare derivati. Infine sempre nella CSR 4 viene richiesto all’Italia di adottare misure per accelerare la riduzione dei crediti deteriorati, avendo la Commissione europea constatato che dal 2008 la quota di crediti deteriorati è aumentata e il tasso di riassorbimento è ancora molto basso e limitato.
La quinta raccomandazione si contraddistingue per il “carattere multisettoriale”. Essa infatti potrebbe essere suddivisa in tre macro temi: il mercato del lavoro e occupazione, l’istruzione e l’inclusione sociale. Prima di tutto viene raccomandato all’Italia di adottare i decreti attuativi previsti nella riforma del mercato del lavoro Job Act, inerenti il ricorso alla cassa integrazione guadagni, la revisione degli accordi contrattuali e dei salari, la conciliazione vita privata e attività professionale e il rafforzamento delle politiche attive; inoltre si chiede che venga definito un quadro efficace per la contrattazione di secondo livello che dovrebbe contribuire a migliorare l’allineamento dei salari alla produttività e incentivare l’adozione di soluzioni innovative nelle aziende, nonché attenzione particolare deve essere rivolta anche all’incremento dell’occupazione delle donne. Per combattere la disoccupazione giovanile e ridurre il tasso di abbandono scolastico, si chiede all’Italia di adottare e attuare la riforma della scuola e allargare l’educazione terziaria professionale, nonché prevedere il rafforzamento e il potenziamento dell’apprendistato. Infine viene richiesto di prestare particolare attenzione al tema della povertà ed esclusione sociale che ha forti ripercussioni soprattutto sui minori, dato che i regimi di assistenza sociale sono frammentati ed inefficaci nell’affrontare il problema.
Infine la sesta raccomandazione riguarda il contesto competitivo dell’Italia: la Commissione chiede innanzitutto che venga attuata l’agenda per la semplificazione per il 2015-2017, col fine di alleggerire gli oneri amministrativi e regolamentatori. Si raccomanda inoltre, per il corretto funzionamento dei mercati dei prodotti e dei servizi, l’adozione delle misure finalizzate al miglioramento della concorrenza soprattutto in alcuni settori dove permangono diversi ostacoli, tra cui i servizi giuridici e le farmacie, nonché i servizi pubblici locali, i porti, gli aeroporti, le banche e la sanità. Chiede altresì di intervenire nel settore degli appalti pubblici con riferimenti ai servizi pubblici locali, assicurando che i contratti per i servizi pubblici locali che non ottemperano alle disposizioni sugli affidamenti in house siano rettificati entro la fine del 2015.
Il quadro sinottico delle CSR degli ultimi tre anni
La tabella riportata in calce rappresenta in modo schematico un quadro sinottico delle Raccomandazioni all’Italia nell’ultimo triennio (2013, 2014 e 2015), i cui diversi colori evidenziano i temi che si sono ripetuti nei tre anni di riferimento.
I temi che ricorrono in questi ultimi tre anni sono stati: il riassestamento delle finanze pubbliche e l’attuazione di una effettiva spending review come misura di finanziamento; la pubblica amministrazione e la semplificazione amministrativa; giustizia civile; uno spostamento del carico fiscale; effici entamento della gestione dei fondi UE; il mercato del lavoro; l'istruzione; il potenziamento di infrastrutture e trasporti; l’attuazione della concorrenza di prodotti e servizi.
Nonostante le innovazioni di processo, possiamo constatare che nelle CSR indirizzate all’Italia negli ultimi tre anni permangono i medesimi ambiti di criticità, sui quali viene posta attenzione e riconosciuta importanza in progressione, seguendo un quadro di priorità assegnate dalla Commissione europea ogni anno.
Come per tutti gli Stati membri, sono via via aumentati i riferimenti ad Europa 2020, anche per via della corrente revisione della Strategia. Inoltre nelle CSR 2014 e 2015 è tangibile un’enfasi maggiore rivolta alle misure di lungo periodo per facilitare la crescita: si rileva infatti il cambio di natura delle sfide che l’UE sta affrontando, rispetto all’approccio di breve termine, prevalso durante gli anni di crisi economica. Peraltro, in questi ultimi cicli di Raccomandazioni va rilevata la tendenza dell’Istituzione europea a privilegiare moniti più legati ad aspetti macroeconomici e finanziari, riducendo progressivamente l’attenzione sulla necessità di riforme legate alla crescita e allo sviluppo. Il ciclo di Raccomandazioni 2015 ne costituiscono un esempio indicativo, dato che le Raccomandazioni specifiche per Paese ricalcano per una parte importante i moniti contenuti nella Raccomandazione all’area euro.
Anche il tema dell’efficienza e del miglioramento della qualità della pubblica amministrazione ha acquisito rilevanza nel contesto delle riforme: dai dati riportati in un recente studio del Comitato delle Regioni europeo sulle Raccomandazioni specifiche e sui Country Report del periodo febbraio marzo 2015, si evince come questo tema costituisca un elemento che accomuna le CSR di tutti gli Stati membri.
Inoltre, effettuando un’analisi più approfondita, si può rilevare quanto segue: i Paesi meno sviluppati e quelli a maggior rilevanza di disparità territoriale ricevono un numero maggiore di CSR in merito alla qualità della pubblica amministrazione rispetto ai Paesi più performanti (10). Questa considerazione chiama in causa la necessità di attuare politiche più vicine ai territori e di coinvolgerne le Amministrazioni competenti in una effettiva attuazione della governance multilivello. A questo proposito, pur rilevando che la maggiore focalizzazione su temi specifici e prioritari individuati dalle CSR 2015 richiama la necessità di attuare riforme a livello più propriamente nazionale, vanno evidenziati gli elementi di sviluppo locale, a supporto del quale va valorizzato l’impegno politico ed economico delle Amministrazioni regionali.
Infine, nello specifico, facendo seguito al dibattito europeo in corso, assicurare il consolidamento fiscale non può rimpiazzare gli investimenti di lungo periodo di cui si ha bisogno per spingere crescita e mercato del lavoro. Quindi, in riposta alle CSR 2015 sarà compito delle Amministrazioni centrali e regionali evidenziare nelle apposite sedi e nei pertinenti documenti probatori tutto l’operato a favore delle riforme strutturali impiegate in settori strategici (R&S, infrastrutture di trasporto e digitali, istruzione e formazione, energia, politiche per l’occupazione, politiche ambientali).
Si tratta adesso di dare luogo a misure decisive e ad un monitoraggio specifico, sulla base di elementi-chiave di riforma individuati nelle CSR 2015 (riportati in carattere corsivo nel paragrafo precedente), da coinvogliare nel Programma Nazionale di Riforma 2016 e quindi nel Documento di Economia e Finanza 2016.
Rispetto alle CSR 2015 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha valutato positivamente i giudizi espressi dalle istituzioni europee, considerando che gli obiettivi fissati a livello europeo corrispondono a quanto il Governo ha già previsto di fare e a quanto è riportato nei documenti programmatici (11).
