Il parere di audit per l’anno 2009 era basato solo sugli esiti, ancorché parziali, degli audit di sistema, mentre il parere per l’anno 2010, si sarebbe basato sia sull’audit dei sistemi che sull’audit delle operazioni, in quanto si ebbero le prime certificazioni di spesa. Si trattava di mettere a punto una attività e un approccio più sistematico che nello svolgimento degli audit assicurasse il rispetto delle scadenze regolamentari e il costante flusso informativo attraverso SFC2007; infatti con l’avanzamento dell’attuazione del programma e del funzionamento dei sistemi, sarebbe aumentata la massa critica del lavoro da effettuare rispetto alla quale sarebbe stato necessario fornire maggiori informazioni.

Su iniziativa delle Autorità di Audit regionali e del proprio Coordinamento, e sulla scia delle iniziative già svolte l’anno precedente a Venezia e Venaria (TO), si svolse il 18 marzo 2010 a Catanzaro l’incontro tra le Autorità di Audit, la Commissione europea e IGRUE.

La discussione a Catanzaro riguardò, da un lato, la migliore strutturazione degli audit dei sistemi, dall’altro la trattazione degli audit delle operazioni.

Per quanto concerne la strutturazione degli audit dei sistemi fu prestata molta attenzione ai test di conformità e al tema dei requisiti chiave per il quale la Commissione europea, richiamando l’utilizzo della metodologia comunitaria, ritenne importante suggerire che non si procedesse ad una mera media delle valutazioni dei requisiti chiave, ma che si valutasse l’importanza di ciascun requisito la cui carenza avrebbe potuto inficiare l’intero sistema; in riferimento alla trattazione degli audit delle operazioni, il cui esercizio si sarebbe svolto per la prima volta nel 2010, fu affrontato il tema stringente della metodologia di campionamento nel caso di “piccoli universi” (cioè con il numero di operazioni da campionare inferiore a 200 unità).

Nell’incontro annuale di Coordinamento tra la CE, l’IGRUE e le Autorità di Audit del 27 e 28 maggio 2010, furono affrontate le diverse questioni ancora rimaste aperte rispetto alla conformità dei sistemi di gestione e controllo, alla strategia di audit e ai RAC e si sviluppò la discussione rispetto alla cooperazione fra CE, AdA e IGRUE (3).

Subito dopo l’incontro annuale di maggio, in accordo con il Coordinamento interregionale e in particolar modo con IGRUE e Commissione europea, la Regione Puglia ospitò il convegno “Attività di Audit in fase di chiusura della programmazione 2000-2006 e nella programmazione 2007-2013 – Esperienze a confronto”, che si tenne il 10-11 giugno 2010 presso Savelletri di Fasano (BR). Il convegno fu un momento importante per il confronto e l’approfondimento su diversi temi ed esperienze relative alla programmazione 2007-2013.

Elementi di approfondimento cominciarono a circolare in maniera sempre più sistematica e fu acquisita una maggiore consapevolezza del ruolo a livello regionale, con il consolidamento di un approccio verso la condivisione di procedure comuni e di confronto su ben precisi contenitori tematici.

Infatti, la riunione di Coordinamento tecnico interregionale del 30 luglio 2010 fu un momento di passaggio importante perché in essa furono affrontati alcuni temi in maniera puntuale e più consolidata dal punto di vista metodologico, con una maggiore consapevolezza delle modalità da adottare per il confronto, evidenziando l’importanza di una raccolta coordinata dei quesiti e dei dubbi da rivolgere alla Commissione europea, facendo attenzione a che le domande fossero utili e ben strutturate, evitando presentazioni di istanze troppo specifiche o domande a cui magari altre Autorità di Audit avessero già dato opportune risposte e valorizzando gli esiti di gruppi di lavoro costituiti ad hoc.

Il risultato fu un lavoro preparatorio di elaborazione di quesiti e posizioni comuni, condiviso con IGRUE che ne avrebbe garantito il coordinamento nel rapporto con la Commissione alla luce dell’incontro di Trieste che si sarebbe tenuto nel novembre successivo.

L’incontro annuale di Trieste del 25 e 26 novembre 2010 tra le Autorità di Audit, la Commissione europea e IGRUE alla fine risentì in positivo di questo lavoro preparatorio ed ebbe ricadute interessanti in termini di dibattito e risposte fornite dalla Commissione sulle diverse problematiche affrontate e formalizzate dalle Autorità di Audit e da IGRUE, quali il tema del campionamento e della relativa copertura, i risultati degli audit e il parere annuale, i test di conformità e diverse problematiche relative alle verifiche delle spese rendicontate.

Il 2010 fu un anno di passaggio, durante il quale diverse furono le raccomandazioni e le questioni rimaste aperte, dai Rapporti annuali di controllo e i Pareri di audit, ai controlli nazionali e a quelli comunitari, alle “sintesi annuali” e alla valutazione di conformità dei Sistemi di Gestione e Controllo, fino al tema della cooperazione in materia di controlli fra CE, AdA e IGRUE per gli anni 2011 e 2012.

Nel 2010 cominciarono ad emergere una serie di problematiche connesse all’avanzamento e all’aumento delle attività, ancora svolte con talune incertezze da diverse realtà regionali e nazionali. Le principali problematiche riscontrate dalla Commissione europea rispetto all’analisi dei RAC, riguardarono sia gli audit dei sistemi che il campionamento e gli audit delle operazioni. Inoltre, furono evidenziate criticità sostanziali relativamente alla non conformità del Parere all'allegato VII del Reg. 1828/2006 e la non coerenza dello stesso ai risultati degli audit dei sistemi e/o gli audit delle operazioni.

Le Autorità di Audit regionali cominciarono a confrontarsi sulle osservazioni che in taluni casi comportarono la non accettazione dei RAC.

Il confronto e la cooperazione in materia di controlli per il periodo 01/07/2010 – 30/06/2011, oltre a mettere in luce le difficoltà dei primi passi relativi agli audit delle operazioni e al consolidamento di procedure condivise per gli audit dei sistemi, mise in evidenza l’esigenza di campionare quanto prima per evitare di accumulare ulteriori ritardi che erano stati riscontrati nel corso del 2010. Inoltre, con la riduzione del budget indotta dalle politiche restrittive in materia di spesa per le risorse esterne, le Autorità di Audit risentirono fortemente della problematica della riduzione dei propri staff, che per alcune Autorità rischiò di compromettere il buono svolgimento delle attività già previste dalla Strategia di Audit.

Tutte queste questioni affrontate nell’incontro annuale di Coordinamento tra la CE, l’IGRUE e le Autorità di Audit del 7 e 8 aprile 2011, nonché i temi affrontati dalla Commissione europea il 6 maggio in occasione Multi-fund Technical Group Meeting di Bruxelles (RAC, spesa certificata, strumenti di ingegneria finanziaria) si riverberarono sui successivi momenti del confronto interregionale, fino all’incontro annuale di Palermo (4) tra le Autorità di Audit, la Commissione europea e IGRUE, che fu anche l’occasione nella quale IGRUE ebbe modo di informare circa la disponibilità della versione definitiva del “Vademecum per le attività di controllo di II livello - Periodo di programmazione 2007-2013”, che fu inviata a tutte le Autorità di Audit e resa disponibile attraverso il portale IGRUE.

Sul versante delle azioni preventive la Commissione europea fece il punto sulle guide orientative, ricordando la nota in bozza “Linee guida sul trattamento degli errori comunicati in occasione delle relazioni annuali di controllo”, la bozza del “Manuale sugli strumenti di ingegneria finanziaria”, “Le linee guida della CE sulle rettifiche finanziarie applicabili al 2007-2013”, le check-list per gli audit sulle operazioni messe a disposizione delle AdA per quanto riguarda il Fesr. In particolare venne illustrata la nota orientativa sul trattamento degli errori comunicati in occasione delle relazioni annuali di controllo, che sarebbe stata di lì a poco presentata nel Gruppo degli omologhi che si sarebbe tenuto a Malta nella seconda metà di ottobre.

A seguito dell’incontro di Palermo, le Autorità di Audit, nella riunione di Coordinamento delle Autorità di Audit regionali del 24 novembre 2011, continuarono a confrontarsi sulla finalizzazione della Guida orientativa sul trattamento degli errori comunicati in occasione dei Rapporti annuali di controllo e sui primi esiti dei controlli effettuati dalla Commissione europea sugli strumenti di ingegneria finanziaria.

Nuovi strumenti cominciavano a delinearsi e la certificazione della spesa procedeva, le Autorità di Audit si trovarono sempre più ad affrontare le nuove sfide di una programmazione che cominciava le sue prime realizzazioni fisiche e finanziarie, a partire dall’esigenza di affrontare le problematiche del campionamento.

Nel 2012 prese forma il rafforzamento organizzativo del Coordinamento interregionale delle Autorità di Audit, alla luce anche del progetto specifico di supporto da parte di Tecnostruttura.

Il progetto di Tecnostruttura per le Autorità di Audit ha facilitato lo scambio di esperienze e di conciliazione delle diverse modalità di gestione e controllo in atto presso le Regioni, nel tentativo di armonizzare le varie procedure nel più generale contesto delle norme comunitarie e nazionali sulla materia. Tale esperienza si è andata sempre di più consolidando sia tra le Regioni che tra le diverse Autorità ed Organismi coinvolti nell’attuazione dei Programmi, soprattutto in relazione agli onerosi adempimenti che sottendono la chiusura della programmazione 2007-2013.

Rispetto all’avanzamento della spesa certificata, un momento importante fu il confronto sulle esperienze maturate relativamente al campionamento della popolazione e proficua fu la discussione sul campionamento per l’anno 2012 alla luce delle osservazioni poste dalla CE ai diversi RAC, rispetto a quanto già affrontato con gli “Orientamenti per la ridefinizione della metodologia di campionamento per piccole popolazioni di progetti relative alla programmazione 2007/2013” e infine con riferimento al documento dell’IGRUE sui “Criteri per la scelta del Piano di Campionamento in funzione del tasso di errore riscontrato”. Ribadita la rilevanza della scelta del campionamento per quanto riguarda le attività di audit, le AdA evidenziarono l’importanza che la Strategia di audit prevedesse la possibilità di cambiare o rivalutare diverse metodologie di campionamento.

L’anno 2012 ebbe il proprio momento di maggiore evidenza con l’incontro annuale di Ferrara del 18-19 ottobre tra le Autorità di Audit, la Commissione europea e IGRUE durante il quale, come evidenziato da IGRUE, si registrò il passaggio verso una vera e propria “comunità professionale” di auditor. L’incontro, infatti, risentì del positivo lavoro preparatorio e della condivisione delle problematiche tra le autorità.

Durante l’incontro la Commissione europea ebbe modo di illustrare i nuovi scenari dell’audit alla luce del negoziato per la nuova programmazione 2014-2020 (allora in pieno svolgimento) con i nuovi testi di compromesso, soffermandosi in particolar modo sugli obiettivi chiave di gestione e controllo 2014-2020, sull’impatto dei cambiamenti del Regolamento Finanziario sulle disposizioni comuni applicabili ai fondi del Quadro Strategico Comune e sulle disposizioni in materia di audit e controllo, evidenziando l’aumento della responsabilità degli Stati membri e il ruolo sempre più rilevante delle Autorità di Audit ai fini della garanzia del sistema di gestione e controllo.

Negli ultimi mesi del 2012, in un periodo segnato dall’impegno per la predisposizione e finalizzazione dei RAC, si sviluppò un confronto utile sui metodi di campionamento, che si protrasse per i primi mesi dell’anno 2013, anche alla luce dell’esperienza dei RAC 2012 e alle note di richiesta chiarimenti pervenute da parte dei servizi della Commissione europea a molte Regioni. Furono esaminate alcune osservazioni e richieste di chiarimento simili, come la richiesta di integrazioni o informazioni aggiuntive per quanto riguarda il campionamento o l’analisi condotta sul tasso di errore, in special modo rispetto alla variabilità del campione.

Le Autorità si cimentarono nel confronto sulle attività relative al campionamento per l'annualità 2013, alla luce delle difficoltà incontrate nonché sulle possibili criticità da affrontare, riservando molta attenzione alle nuove linee guida sul campionamento, presentate il 3 dicembre 2012 presso IGRUE, e che sarebbero state finalizzate, dopo qualche mese, con orientamenti validi sia per la programmazione 2007-2013 che per la programmazione 2014-2020.

A fronte della disponibilità di IGRUE ad essere sempre di più punto di raccordo tra la CE ed il livello regionale, le Autorità di Audit regionali e nazionali cominciarono a percepirsi come una più coesa comunità professionale di auditor, con la conseguenza di iniziare a determinare e sperimentare a livello di Stato membro una posizione unitaria nei confronti della Commissione europea.

Sul piano operativo ciò andò a determinare sempre più da parte delle Autorità di Audit regionali la decisione di riservare un momento nel quale IGRUE potesse confrontarsi con l’intera rappresentanza regionale.

A questa modalità si aggiunse quella di prevedere apposite riunioni convocate da IGRUE con la modalità del gruppo ristretto, al fine di approfondire e portare avanti, su determinate materie specifiche, istanze presso la Commissione europea ogni qualvolta IGRUE e/o lo stesso Coordinamento delle Autorità di Audit regionali lo avesse ritenuto opportuno. Forme e modalità che si consolidarono sempre più fino alla sedimentazione di pratiche condivise e unitarie.

In questo ambito di sinergie, le amministrazioni regionali accolsero più che favorevolmente l’idea che IGRUE assumesse un ruolo effettivo di coordinamento e di supporto, nella prospettiva di rafforzare la posizione dello Stato membro e delle singole Autorità di Audit nei confronti della Commissione.

Inoltre, le Regioni ribadirono il loro interesse ad avere, anche per la programmazione 2014-2020, il tavolo di Coordinamento delle Autorità di Audit regionali presso Tecnostruttura, uno spazio esclusivamente regionale dove potersi confrontare in via preliminare sugli aspetti di comune interesse, al fine di trovare soluzioni condivise.

In occasione della riunione del Gruppo degli Omologhi del 30 settembre - 1° ottobre 2013, la Commissione anticipò e illustrò in maniera dettagliata il ruolo delle Autorità di Audit nella fase di chiusura 2007-2013, evidenziando le differenze rispetto alla chiusura della programmazione precedente. In questa occasione fu condivisa la c.d. time-line per la chiusura con il termine ultimo al 31 marzo 2017, dando evidenza, tra l’altro, alla scadenza per la presentazione della reportistica sui progetti non funzionanti. L’incontro fu anche l’occasione per condividere una prima analisi sugli strumenti di gestione utilizzati dalle Autorità per ridurre i rischi di irregolarità nonché il tasso di errore. In particolare fu ricordato che le bozze delle linee guida per la chiusura 2007-2013 - (C(2013) 1573 final del 20.3.2013) - contemplassero procedure semplificate e un quadro metodologico all’interno del quale svolgere le attività di preparazione alla chiusura. Alla luce delle lezioni apprese durante il precedente ciclo di programmazione, la Commissione raccomandò, già in quella occasione, di pianificare le attività di tutti gli attori coinvolti con largo anticipo, di lanciare la fase preparatoria quanto prima, organizzando l’adeguata disponibilità di risorse, di valutare in fase preliminare la completezza delle operazioni, di assicurare in collaborazione con le AdG a AdC la coerenza del pacchetto di chiusura, provvedendo ad eliminare tutte le questioni pendenti prima della presentazione dei documenti di chiusura. 

Nell’incontro di Bari tra Autorità di Audit, Commissione europea e IGRUE il 14-15 novembre 2013, in continuità con il dibattito in corso, la chiusura della programmazione 2007-2013 venne affrontata con una serie di problematiche metodologiche relative ai progetti non conclusi, mettendo a fuoco, da parte della Commissione europea, l’importanza del ruolo delle Autorità di Audit nella fase di chiusura 2007-2013 e i cambiamenti più significativi rispetto al precedente periodo di programmazione. In riferimento ai progetti non conclusi fu evidenziato come lo Stato membro dovesse garantire, alla data prevista per la presentazione dei documenti di chiusura (31/03/2017), che tutti i progetti oggetto di spesa certificata fossero funzionanti, ovvero completati o in uso, e pertanto ammissibili e che vi fossero le condizioni per una eventuale suddivisione in fasi dei progetti. Per quanto riguarda il ruolo dell’Autorità di Audit, fu evidenziata l’impossibilità di estendere la data finale di ammissibilità ed il termine ultimo dei documenti di chiusura (stabiliti rispettivamente al 31/12/2015 e al 31/03/2017), la possibilità della flessibilità tra gli assi in chiusura, gli adempimenti relativi alla preparazione alla chiusura e alla documentazione finale da presentare e la necessità di fissare una scadenza per l’ultima domanda di pagamento intermedio (la Commissione europea propose, già allora, il 30 giugno 2016 quale data utile), il completamento degli audit di sistema e degli audit delle operazioni relativamente alla spesa dichiarata nel 2015 e nel 2016. Anche in quella occasione, la Commissione europea ebbe modo di sottolineare l’importanza di svolgere le attività di preparazione alla chiusura su base continuativa nel corso dell’attuazione stessa del programma, in modo da evitare il sorgere di possibili criticità in fase di chiusura.

Le Autorità di Audit proseguirono il confronto su questi aspetti; tuttavia restavano aperte alcune questioni relative all’attuazione che avrebbero potuto rallentare la pianificazione effettiva delle attività per la preparazione alla chiusura. Pertanto, da un lato diventava impellente che la Commissione europea desse risposte alle questioni ancora da chiarire, dall’altro le Autorità di Audit avvertivano l’esigenza di un coinvolgimento effettivo anche delle altre autorità competenti dei programmi, condivisione sentita come urgente anche a livello complessivo di Stato membro.

Durante l’incontro tecnico multilaterale Multi-fund Technical Group Meeting di Bruxelles del 23 gennaio 2014, la Commissione europea ebbe modo di chiarire una serie di elementi, quali il tema della riconciliazione dei dati, il metodo di campionamento e la spesa cuscinetto. Altro tema affrontato dalla Commissione fu la determinazione delle rettifiche finanziarie con la illustrazione degli aggiornamenti di alcuni casi nuovi non ancora previsti, con l’obiettivo di armonizzare il trattamento delle irregolarità nonché di promuovere un giusto trattamento secondo il principio della proporzionalità. A tal proposito furono illustrate dalla Commissione “Le linee guida per la determinazione delle rettifiche finanziarie da apportare alle spese per il mancato rispetto della normativa in materia di appalti pubblici”, per entrambi i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, specificando che si sarebbero applicate a tutte le irregolarità riscontrate dopo la data di approvazione delle stesse (19/12/2013).

Vista l’esigenza di avere maggiori certezze sulle prospettive della chiusura della programmazione 2007-2013, sia rispetto alle ulteriori precisazioni fornite dalle linee guida per la chiusura 2007-2013 - (C(2013) 1573 final del 20.3.2013 - sia rispetto al dibattito specifico che si stava sviluppando tra le diverse autorità, il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica organizzò un seminario sulla chiusura, nell’ottica della collaborazione inter-istituzionale.

L’incontro plenario sulla chiusura degli interventi 2007-2013 dei fondi strutturali si tenne il 6 maggio 2014 a Roma e vi parteciparono tutte le autorità dei programmi operativi italiani. L’iniziativa rientrava nel programma di formazione della Commissione europea a tutti gli Stati membri, finalizzato a sensibilizzare gli attori coinvolti nelle procedure di chiusura.

Durante l’incontro la Commissione europea annunciò, in continuità con il periodo 2000-2006, la predisposizione di uno specifico registro di domande e risposte che sarebbe stato reso disponibile agli Stati membri e che, inoltre, sarebbero stati modificati gli orientamenti sulla chiusura prevedendo, come auspicato da diversi Stati membri tra cui l’Italia, l’inserimento della clausola di flessibilità tra assi (10%) nell’ambito della presentazione della richiesta di saldo finale. Furono ricordati gli adempimenti procedurali e le scadenze per l’invio dei documenti di chiusura in capo alle tre Autorità e furono illustrati dalla Commissione europea i punti di debolezza che caratterizzarono il processo di chiusura della programmazione 2000-2006 e le relative lezioni apprese, evidenziando come uno degli aspetti rilevanti per una adeguata preparazione alla chiusura fosse il fattore tempo e quindi la pianificazione della attività da mettere in campo in anticipo: scadenze interne, individuazione del personale da impiegare nelle procedure di chiusura, lo scambio informale dei documenti tra le tre Autorità (5).

La situazione esigeva nuovi sforzi, in quanto negli ultimi anni si erano accumulati ritardi, che per l’Italia avevano determinato circa 26 miliardi di euro di risorse comunitarie ancora da rendicontare. A tal proposito la Commissione europea manifestava sempre più l’esigenza di rafforzare e migliorare il coordinamento con le istituzioni nazionali per affrontare al meglio le problematiche emerse e la sovrapposizione della programmazione 2007-2013 con l’inizio della 2014-2020; il MEF, inoltre, invitava a riflettere sulla capacità programmatoria e procedurale di attuazione da parte degli Stati membri e sull’importanza dello sforzo da parte di tutte le Autorità dei programmi nella direzione di creare le migliori condizioni per il completo utilizzo dei fondi. Dal ciclo di programmazione 2007-2013 fino al 2014 emergevano ancora, oltre il basso livello di attuazione finanziaria, carenze dei Sistemi di Gestione e Controllo, che avevano determinato spesso la sospensione dei programmi e il blocco dei pagamenti. Diventava importante, quindi, creare condizioni di efficacia ed efficienza nella gestione e controllo dei programmi in modo da sbloccare la liquidità ed alimentare virtuosamente i flussi finanziari che consentissero la realizzazione di interventi con impatto sulla crescita e lo sviluppo.

Nel 2014 le Regioni iniziarono a definire più compiutamente il processo di chiusura della programmazione, attraverso anche atti formali, per fornire indicazioni, tempistiche e adempimenti a tutti gli attori coinvolti (autorità dei programmi, organismi intermedi e beneficiari).

Anche nel corso dei Comitati di Sorveglianza fu presentato uno stato dell’arte sulla preparazione alla chiusura, centrato principalmente sulla pianificazione delle attività attraverso un cronoprogramma che permettesse alle diverse autorità di rispettare le tempistiche dettate dal Regolamento e dagli orientamenti forniti dalla Commissione.

È in questo scenario, a Cagliari, in occasione dell’incontro dell’8 e 9 ottobre 2014, che le Autorità di Audit formularono alcuni quesiti puntuali, quali la possibilità di utilizzo dell’assistenza tecnica, alcuni aspetti dirimenti relativi agli strumenti di ingegneria finanziaria, la suddivisione in fase dei progetti, la definizione del tasso annuale di errore totale previsto e del tasso di errore residuo alla chiusura, il tema dei progetti generatori di entrate.

A Cagliari, inoltre, il MEF presentò il “Documento nazionale di orientamento per i lavori di chiusura della programmazione 2007/2013” per fornire un quadro d’insieme della procedura di chiusura e un supporto operativo per la predisposizione della documentazione e la tempistica, basandosi sui documenti di riferimento predisposti dalla CE. Altro importante contributo del MEF riguardò la predisposizione di un modello per la chiusura degli strumenti di ingegneria finanziaria, evidenziando come le operazioni di ingegneria finanziaria dovessero essere sottoposte a successivi audit ad hoc, effettuati sempre sulla base di un’analisi dei rischi e che comunque la pianificazione annuale delle attività di Audit avrebbe dovuto tenere conto della necessità di svolgimento di queste tipologie di audit.

In occasione delle riunioni del 22 ottobre 2014 e del 25 febbraio 2015 del gruppo di esperti comunitari dei fondi strutturali e di investimento europei fu portata alla discussione la revisione della guida orientativa sulla chiusura. Si ricorda tra l’altro che le revisioni si basavano sulle questioni relative alla chiusura affrontate nell’arco del 2014.

Il dibattito veniva sollecitato sia dalle difficoltà riscontrate nel lavoro, ma soprattutto dagli orientamenti della Commissione che spesso contribuivano a chiarire gli aspetti operativi, ma talvolta generavano ulteriori dubbi interpretativi, come nel caso della nota della Commissione europea inviata nel marzo 2015 “Consigli sulla selezione del campione 2015”.

In occasione dell’incontro annuale di Coordinamento tra CE, IGRUE e Autorità di Audit del 27 maggio 2015 a Perugia vennero trattati le attività rilevanti ai fini della chiusura 2007-2013, con particolare attenzione alle verifiche delle dichiarazioni sui ritiri e recuperi e la riconciliazione dei dati attraverso l’analisi degli importi negativi.

Successivamente, nelle giornate dell’11-12 giugno 2015, si tenne a Bruxelles l’incontro tecnico multilaterale Multi-fund Technical Group Meeting durante il quale furono presentate le linee guida aggiornate sul trattamento degli errori all’interno della programmazione 2007-2013.

Un ulteriore importante momento di confronto si ebbe con la riunione del Gruppo degli Omologhi di Riga del 21-22 settembre 2015, che produsse un dibattito estremamente utile per la chiusura della programmazione 2007-2013; dei suoi esiti si parlò nell’ambito della sezione dedicata nell’incontro annuale di Milano di qualche mese dopo. I temi trattati riguardarono gli strumenti di ingegneria finanziaria, le questioni specifiche relative al calcolo del rischio residuo, il cui adempimento ricade sulle Autorità di Audit in fase di chiusura, l’affidabilità dell’audit alla chiusura, le misure sulla migliore attuazione e gli impatti sull’affidabilità dell’audit alla chiusura (in particolare i progetti non funzionanti, la suddivisione in fasi, etc.), l’esperienza della Corte dei Conti europea relativamente alle attività di audit per la chiusura, etc. La Commissione europea a Riga ribadì in maniera chiara di lanciare la fase preparatoria il prima possibile, pianificando tutte le attività per ogni attore coinvolto al fine di predisporre la chiusura, organizzando risorse adeguate, cercando di verificare e assicurare la coerenza del pacchetto di chiusura.

Nell’evidenziare le principali differenze con il precedente periodo di programmazione, la Commissione ebbe modo di notare come, per il 2007-2013, le Autorità di Audit fossero state designate nel quadro dei PO, fossero stati richiesti il RAC e il parere annuale di audit e i tassi di errore validati, la reportistica sui ritiri e recuperi, l’adozione di misure preventive, come interruzioni e sospensioni e ulteriori misure correttive (6). A partire dal dibattito emerso a Riga, IGRUE ebbe modo ulteriormente di aggiornare e rendere disponibile la guida orientativa sulla chiusura.

In occasione dell’incontro tecnico multilaterale Multi-fund Technical Group Meeting del 20 novembre 2015 furono presentate le linee guida per il campionamento nel quadro della programmazione 2007-2013, gli orientamenti sugli appalti pubblici dedicati a funzionari e tecnici della pubblica amministrazione e relative check-list, la bozza di linee guida per le rettifiche finanziarie sulla programmazione 2007-2013.

Ulteriori elementi di riflessione sulla chiusura 2007-2013 vennero forniti dai controlli effettuati dalla Commissione europea durante il 2015. In particolare dalle attività di audit svolte sono emerse criticità relative alle irregolarità in materia di appalti pubblici e aiuti di Stato, nonché carenze nei controlli di gestione e il mancato rispetto del principio di sana gestione finanziaria. A tal proposito, in occasione dell’incontro annuale bilaterale di Coordinamento tra CE, IGRUE e Autorità di Audit del 18 e 19 maggio 2016, è emersa la necessità, alla luce delle precedenti costatazioni e della evoluzione della normativa di riferimento, di costituire tavoli tecnici misti CE/IGRUE/AdA, con il compito di definire e condividere modelli di check list mediante i quali le Autorità di Audit possano svolgere i propri controlli nell’ambito della programmazione 2014-2020. Va segnalato, a tal proposito, che è stato realizzato un lavoro preparatorio all’incontro, attraverso apposite ricognizioni, con lo scopo di rilevare lo stato dell’arte e le principali criticità ancora presenti nel processo di chiusura.

A partire dalla lettura dei RAC 2015 la Commissione europea ha avuto modo di accertare una migliore situazione rispetto agli anni precedenti, rilevando, d’altro canto, ancora alcune difformità relativamente alla metodologia di campionamento utilizzata e ai tassi di errore riportati rispetto a quanto previsto dagli orientamenti in tal senso.

Alcuni audit della Commissione europea di fact finding (missioni di controllo puntuale) sul periodo di programmazione 2007-2013, nel revisionare e valutare il lavoro svolto dall’Autorità di Audit in preparazione al Rapporto annuale di Controllo 2015, così come in generale le irregolarità riscontrate nella predisposizione dei RAC 2015, hanno in diversi casi anticipato alcuni temi relativi ad alcune criticità della preparazione della chiusura, facendo emergere quella massa critica di osservazioni e riflessioni che andranno presumibilmente a comporre e delimitare il campo di intervento e le prospettive della chiusura.

Nel corso del mese di maggio, la Commissione europea – DG Occupazione ha sperimentato, infatti, audit sulla preparazione della chiusura effettuando alcune missioni presso amministrazioni regionali su tutte e tre le Autorità, aventi ad oggetto la preparazione della chiusura e gli strumenti di ingegneria finanziaria e il cui obiettivo generale è stato quello di valutare come le varie Autorità si siano preparate per permettere un regolare processo di chiusura del PO Fse del periodo di programmazione 2007-2013.

A seguito della richiesta di informazioni da varie Autorità di Audit sulle procedure di campionamento per quanto riguarda le spese dichiarate nel 2015 e il 2016, i servizi di audit della Commissione hanno considerato utile condividere alcuni suggerimenti sui problemi del campionamento nel contesto della chiusura dei programmi operativi 2007-2013 ed effettuare alcune precisazioni sull’affidabilità degli audit alla chiusura.

In tal senso la Commissione ha definito l'approccio da adottare da parte delle Autorità di Audit per quanto riguarda l'affidabilità degli audit alla chiusura, proponendo una versione definitiva della Guida al metodo di campionamento per le Autorità di Audit (per i periodi di programmazione 2007- 2013 e 2014-2020).

Le Autorità di Audit si stanno cimentando nell’assicurare un presidio costante per il coordinamento tra le autorità dei PO e la definizione di scadenze interne per le attività di chiusura, anche grazie al supporto del Coordinamento nazionale IGRUE.

Le attività per lo più hanno previsto in capo alle amministrazioni regionali talune formalizzazioni e riunioni ad hoc attraverso l’attivazione di adempimenti e strumenti in grado di consentire, in maniera celere, di governare lo stato di attuazione dei processi pianificati con veri e propri accordi sulla tempistica delle procedure in capo alle tre Autorità.

In alcuni casi è stato necessario apportare modifiche alla strategia di audit, prevedendo aggiornamenti al cronoprogramma per l’audit di sistema 2015/2016 e per il campionamento e audit delle operazioni sulla spesa 2015-2016, in vista degli adempimenti e in coerenza con le scadenze previste per la chiusura del programma. Da questo punto di vista le Autorità di Audit hanno optato per accordi di massima con le altre Autorità sia sulla data di certificazione che sul campionamento, dando il tempo necessario alle Autorità di Gestione e di Certificazione per poter favorire la completezza della certificazione e cercando di avviare quanto prima gli audit in loco sulla spesa certificata.

Alla luce della ricognizione effettuata da IGRUE in occasione dell’incontro annuale di maggio e dei successivi aggiornamenti in corso, la maggior parte delle Autorità di Audit potrebbero essere costrette a rivedere il proprio piano di attività per domande di pagamento presentate a ridosso della chiusura. Ciò, nonostante le raccomandazioni della Commissione europea, potrebbe determinare un consistente picco di lavoro a ridosso della fase ultima di predisposizione dei documenti della chiusura.

Le Autorità di Audit si stanno confrontando sulle misure da adottare per superare tali problematiche e scongiurare il rischio, qualora non vi dovesse essere tempo sufficiente per il completamento delle verifiche, di dover esprimere un giudizio professionale con riserva.

In tal senso, le Autorità di Audit si trovano a dover gestire una serie di sfide per la chiusura dei programmi, verificando che eventuali errori e irregolarità siano stati corretti, prestando attenzione a quale sia il tasso di errore da comunicare per le spese dichiarate nel 2015 e 2016, rivedendo probabilmente il proprio piano di attività qualora siano stati modificati gli accordi precedentemente stabiliti con l'Autorità di Gestione e di Certificazione sulla data ultima per la dichiarazione finale delle spese, facendo in modo che si possa stabilire il campione ed eseguire le verifiche delle operazioni in tempo debito prima del 31 marzo 2017.

Le Autorità si sono cimentate, inoltre, nella definizione della copertura del campione e della relativa decisione di effettuare le verifiche per organismi e requisiti chiave, ponendosi il problema di come l’analisi della copertura del campione, per il periodo di programmazione, si possa connettere alle verifiche dei follow-up rimasti aperti per tipologia di organismo e requisito chiave. In questo modo si potrebbe verificare la necessità di ulteriori controlli, prevedendo, se del caso, eventuali audit di sistema specifici ai fini della chiusura.

Sarà necessario capire come gestire una serie di specifiche situazioni quali le metodologie e la tempistica da adottare (per esempio nel caso dei SIF e degli aiuti di Stato) e come applicare un giudizio professionale per valutare professionalmente la “sostenibilità” delle spese in chiusura. In particolare, le Autorità dovranno evitare che si vada a determinare la necessità di un lavoro di revisione supplementare a seguito della chiusura del programma, a causa di eventuali rischi specifici associati alle spese certificate tardivamente a ridosso della chiusura.

Risulterà, pertanto, importante l’effettivo lavoro di squadra delle tre Autorità, che le amministrazioni regionali hanno già posto in essere da diverso tempo, finalizzato ad evitare il più possibile attività aggiuntive, e fronteggiare le diverse variabili, assicurando sia il regolare e formale processo di chiusura dei programmi operativi sia la completa certificazione delle spese senza alcuna perdita delle fondamentali risorse comunitarie.